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当前工程建设领域招标投标制度的缺陷及对策探索

作者: 发布时间:2012-11-26 02:42

  调查与决策——《当前工程建设领域招标投标制度的缺陷及对策探索》总第360期
      调查与决策(内参)
      第28期
      当前工程建设领域招标投标制度的缺陷及对策探索
      中共雅安市委常委、市纪委书记 陶智全

   工程建设领域一直是腐败高发的重点,而工程建设中的招投标环节又是重中之重。贯彻落实中办、国办《关于开展建设领域突出问题专项治理工作的意见》,高度重视工程建设领域的预防和惩治腐败问题,有利于推进"阳光重建、廉洁重建",有利于促进经济建设的健康发展,有利于保护干部队伍的纯洁性。

   这里,结合我们近两年直接查处的汉源新县城二期场平与永定桥水库枢纽第一标段工程两个串通投标案件,就使政府少付出8600万元工程款(两项目设计总概算只有3.45亿元)的事实,谈一谈招标投标过程中暴露出的制度缺陷和应对之策。

   一、关于招标代理机构
      招标代理程序中有几个环节值得认真研究。
      1.代理机构的确定。招标代理机构的确定,按规定有公开比选和邀请比选两种方式。一是公开比选。公开比选中实行综合评分法,得分高低起决定性作用的还是招标代理机构业绩和与业主的关系。前者造成在某一同类项目中,招标代理机构一家独大的局面;后者对招标代理机构总体评分存在主观性。两者相互交织影响,形成一些代理机构事实上在一些行业招标代理中居有垄断地位,无法形成竞争。二是邀请比选。按规定比选人事先公布条件和要求,比选人采用随机抽取的方式选择确定中选人。但在实践中,被邀人或者申请人借的牌子越多,被随机选中的机会就越大。

   招标代理技术性要求并不高。针对上述情况,代理机构的选择亦应公开,但并非重在业绩,只要符合基本条件,承诺本身资格真实有效,而不是借牌,参与随机抽取即可委托代理。

   2.代理费用的收取。现行招标代理服务的收费标准是按项目投资概算规模分级计取的,小项目代理费用只有几千元。但无论项目大小,代理机构都要负责同等事项,而一个项目所支出的费用大约在三千到两万元之间。这就带来两个问题:一是大小项目的成本投入上差距不大,但其收益差距很大,造成大项目争着抢,小项目特别是处在边远地区的项目无人问津;二是招标代理机构对正常的服务费并不看重,而是违规谋求中标企业的好处。

  为此,应淡化业绩,注重信誉,并尝试打破代理服务收费只能在收费标准上下浮动不超过20%的限制,通过保证小项目代理服务的合理收益,促进代理行为的平等、充分竞争。

  3.代理行为的约束。招标代理机构从接受投标报名时开始,可能出现一系列违规行为:一是故意将投标报名条件复杂化,按照亲疏关系审查投标报名资料,恶意排斥潜在投标人;二是投标保证金的缴纳和退还存在随意现象,甚至滞留保证金;三是出售阴阳招标文件,备案和出售给意向关系投标人的招标文件为一份,出售给其他投标人的为另一份;四是在招标代理活动中泄露知悉的商业秘密,与第三者串通损害招标人、非关系投标人的合法利益;五是在评标时,通过非正常办法授意评委进行倾向性评标。

  招标代理机构如此妄为,对政府部门的监管工作提出了严峻的警示。按国办发〔2000〕34号文件,招标代理机构资格的认定是政府的建设部门,省建设厅最近出台了几项措施,但刚性制约并不多,代理机构处于"真空地带"过去一直是事实。国办发〔2004〕56号文件曾提出组建"招标投标协会"要求,其意在通过行业自律约定其从业行为,但目前并没有实质性进展。只有当代理机构出现重大违法行为并被调查处理后,其代理机构才受到了一定的处罚。

  为此,应当考虑:第一,省上这个层面尽快出台对招标代理机构带刚性的监管规定,有针对性地提出违规防范措施和惩罚规定;强化政府监管、行业自律和社会监督三结合的监管作用。第二,推行网上报名制度,投标人直接在网上下载招标文件,开标之前,投标人之间无法弄清到底有哪些单位投标,维护一定的商业秘密性。第三,强化开标后的资格后审制度及其监控,最大限度地保护和引入投标人的平等竞争。第四,改变投标人在招标代理机构缴纳保证金的办法,限制代理机构打保证金的主意。

  二、关于专家评标及管理
      从实际情况来看,专家评标已暴露出一些问题。
      1.评标方法被异化。按规定有最低评标价法、打分法和合理最低投标价法,但现行评标专家为了避免矛盾和减少麻烦,只按投标报价由低到高排序,对其投标文件的技术性审查很难认真进行。

  2.评标专家的管理有缺陷。一是评审选择代理机构时,规定在同类项目的专家中抽取评审专家。可以讲,在市州一级公开或邀请比选代理机构时,由于涉及成本问题,一般都在本市同类项目专家中抽取,而本市同类项目专家很少,一些专家没被选中几次业主和代理机构都熟悉了,很容易暗箱操作。二是评审选择施工、监理等投标人时,一些行业项目太多,专家也是有限的,专家被抽中评标的几率较大,代理机构事实上对一些行业项目的代理垄断导致对专家很快熟悉,进而握有操作评控的条件。三是按照省上出台的专家库管理规定,对违规评标专家的处罚权在省一级,虽有上报的程序规定,但事实上被处罚的很少。

  鉴于上述情况,第一,改进评标方法,杜绝简单最低价中标。专家评标应履行"经评审"的责任和义务,认真审阅标书的技术内容,找出报价高低的原因,作出科学的判定。也可尝试对所有参与投标的标书都进行技术性审查,并在审定工程量清单的合理性后,随机抽取确定中标企业。第二,加强对专家库信息管理,专家的进出和专家代码应实行动态管理,扩容与剔除并用,并适当增加相关行业的交叉性。第三,适度下放对违规专家的处罚权限,授权市州一级拥有相应处罚权。

  三、关于投标企业
      投标企业的违规行为主要有三个方面。
      1.串、围标(借牌)现象严重。一是投标人之间相互约定投标。个别投标人在给予其他投标人一定的利益承诺基础上,串通其他投标人,采取相互约定抬高或压低投标报价,或在招投标项目中分别以高、中、低价报价,或先在合作投标人之间进行内部价格协商,然后在投标过程中采取投标文件存在重大偏差等方式故意退出竞争等手法,确保约定中标人中标。中标者,予以兑现承诺或者以后再有项目招标,轮流坐庄予以弥补。二是招标人与投标人(或其代理机构)之间串通投标。形式一般有四:其一,有意让意向中标人与所有投标人私下场外操作,在未进入招标程序前就完成内部约定,然后进入有形建筑市场履行一下法定程序,造成事实上的虚假招投标;其二,招标人搞对号入座,预先设定意向投标人,然后通过不适当地提高或有针对性地设置报名条件或者通过资审活动限制、排斥其他潜在投标人;其三,招标人(或代理机构)搞"暗箱"操作,在开标前,将投标情况告知其他投标人,或者协助投标人确定和更改报价,或与投标人商定中标办法,中标后再给有关投标人或招标人(或代理机构)额外补偿;其四,招标人(或其代理机构)在评标过程中,主导或故意引导甚至通过行贿方式让评标专家对投标人的投标文件实行区别性对待,以实现其意向投标人中标的目的。

  2.转包、分包现象严重。工程中标单位把工程转包、违法分包给其他建筑施工企业,收取"管理费"后以自己名义对外订立合同以及办理有关手续,但并不对实际施工活动实施管理,并不承担技术、质量等实质性责任。同时项目被收取一定比例费用后,导致施工企业收入减少,必然偷工减料,给工程建设埋下隐患。

   3.低价中标、高价结算时有发生。造成"低价中标,高价结算"的原因是变更。一方面是量的变更,另一方面是价的变更。在量的变更中有些是合理的,而有些变更是不合理的。主要体现在:其一,在勘察、设计阶段,如果勘察数据不准确,工程设计特别是工程地质状况没有达到规定的深度,在开工建设后,必定要变更;其二,施工图工程量计算不准确。基于上述两点原因,投标单位在现场踏勘后,根据施工经验可以知道哪些工程量今后是要增加的,哪些是要减少的,他们就采用不平衡报价的技巧,对今后工程量要增加的项目投标报价就较高,要减少的项目投标报价就较低,为今后变更打下了"基础"。

   投标企业上述行为扰乱了招投标市场的正常秩序,导致不公平竞争、权钱交易和政府支出的增加。目前的制度设计还难以有效控制投标企业的这些不法行为。新刑法设置了打击串通投标行为的罪行,但有许多表面现象十分突出的串围标行为因难以取证得不到法律应有的处罚。从汉源县两起严重串围标案的查处来看,道德的提醒和约束已失去现实基础,关键还是杜绝招标人、代理机构、投标人的合约和操纵。一是实行网上报名,代理机构不知道报名企业,也就无法排挤潜在的投标人。二是评标重在资格审查和工程量的核定。三是对入围企业随机抽取中标候选人。四是加大中标后的监督和约束,出现转包或违规分包即中止合同,按预先约定的处罚处理,并探索项目建设资金按中标企业的基本账户划转往来的措施,控制企业借牌投标以后以在当地设立项目部的名义来规避借牌嫌疑的行为。五是加大公安经侦和检察院查处串围标行为的力度,放大案件的警示作用。

  四、关于项目业主的控制
      政府性投资项目的业主一般都是政府部门或者代行业主的国有企业。目前在招标中暴露出规划设计深度不够、保证金标准过低、招标控制价确定太死板等弊病,给投标企业违规运作客观上起了垫底的作用。为此:

  1.加强勘察、设计管理,提高工程概预算质量。首先委托设计单位就应认真选择,坚持技术标准,杜绝关系委托。其次,设计的审查应认真组织,专家咨询和评审不能走过场、搞形式。因为设计的优化不仅节约投资,更有利于工程质量的控制。其三,强化政府性投资项目的财政评审制度,对有理有据的评审减投,设计单位应当拿出说法、参与设计评审的专家也应引以为戒。

  2.合理确定投标保证金。按现行规定,投标保证金一般不得超过投标总价的2%,最高不得超过80万元。事实上现在大项目多,这点保证金不能对企图进行串围标的投标企业起到一定约束作用。因此,适度提高重大项目投标保证金的限额,并相应规范投标保证金的缴纳和退还的管理制度,有利于控制不法投标人的行为。

  3.控制人为流标。《招标投标法》规定:投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前,可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件,或者补充、修改投标文件后再提交。同样,《施工招标投标办法》规定:提交投标文件的投标人少于三个的,招标人应当依法重新招标。重新招标后投标人仍少于三个的,报经原审批部门批准后可以不再进行招标。正因为有这两条规定,一些别有用心的投标人在投标文件递交的截止时间的最后一刻撤掉自己的投标文件,或者私自约定其他投标人撤出投标文件,人为地造成"流标",以期进入比选,规避公开招标,利于自己运作。此外,还有些投标企业在发现其他投标企业不愿合作(围标)时,就不履行交纳保证金义务,孤立已交纳保证金的企业,致使不能按期开标。

  对此,应加快推进网上报名力度,避免代理机构与投标企业串通起来钻法规的空子。同时,对现行办法操作的招标,应加大对递交投标文件的保密管理,对突然不履行交纳保证金的投标企业应限制其再次投标。

   4.关于财政投资评审的改进。财政评审作为政府性投资项目进入招标前把关的第一个环节。按照财政部要求主要任务是通过评审核查"项目招标标的的合理性"。而事实上现在广泛推行无标的招标法,财政评审一般就审价不审量,对工程总的造价只提出一个参考性数据就可以了。为了慎重,财政评审结论还往往写上这样一句话:"由于项目评审工作时间十分仓促,未进行工程量审核,招标工程量清单其量的准确性和完整性由清单编制单位负责。"

  作出这样的判定事实上是不妥的,因为这既是尽责又好像在卸责。按理说工程设计是经过审查的,审查设计方案时对工程量和设计概算都作过评审,财政评审写上这个意见可以理解。但按财政部的要求来看,财政评审是应当结合技术标准、施工图纸对工程量进行认真审核的,应当对标的的合理性有说法,或者对招标控制价的合理性进行认真审定。

  五、几点概括性的启示
      本着完善制度和改进管理的初衷,在前已述及的个案分析基础上,提出几点概括性意见:
      1.修订完善制度。现行招投标制度由于其形成和推广较快,其薄弱环节和漏洞也是显而易见的。按照制度设计结构合理、调适有度、流程规范、救助有效的要求,应当立即着手对现在已经显现的制度漏洞加以修改规范。这也是学习实践科学发展观的要求,政府着力从制度上营造公平的市场环境。

  2.强化统一监管。有关法规将招投标活动的监督管理划归各行业的行政主管部门。这种行政监督主体的多元化格局导致招投标管理出现政出多门、政令不统一、管理边界不清的现状,降低了招投标管理制度的监管功能,导致公共资源招投标交易管理缺少了权威的、统一的管理和统一处置的管理体制和机制。为此,建议像湖北省那样建立一个超越现行部门界限,能够统一行使行政监督权的机构尤为必要,以解决政出多门和重复监督的问题,提高行政效率。

  3.建设诚信体系。采取行政、经济、法律等综合治理措施,对失信和违法违规的单位和个人依法依规曝光或予以行政、经济制裁,直至追究法律责任,以加大失信成本,确保市场的健康运行。

  4.强化案件查办。坚决查办工程建设领域违纪违法案件,既是惩治腐败的重要手段,也是预防腐败的重要条件。目前司法实践中对串围标案办理较少,其原因有二:一是取证很难;二是定罪不易。"串通投标罪"追诉的难点是"情节严重",不好把握。为此,建议学习借鉴福建省司法机关的做法,严肃执法,积极稳妥,严肃查处各种违法行为,维护招投标制度的严肃性、权威性。

  
  
 

  

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