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推进招投标电子化的探索

作者: 发布时间:2012-12-06 10:21

  在《中华人民共和国招标投标法》颁布实施十周年之际,回顾我国公共采购领域尤其是招投标领域电子化的发展现状,有“只听雷声响、不见雨点下”的感觉。笔者认为,分析目前我国招投标电子化所存在的问题和面临的挑战,制定有效的政策和制度,采取切实可行的措施,才能有效推进我国招投标领域电子化的快速、健康发展。
  一、推进招投标电子化面临的主要问题和挑战
  随着互联网技术、计算机技术、通讯技术的融合和发展,特别是安全认证技术的发展,使得传统的招投标业务的电子化、网络化在技术层面上得到基本解决。目前,推进招投标电子化的最大的问题是招投标有关法规、规定以及标准缺失对电子化、网络化的法律条目,使得电子招投标业务缺少一个有效地法律法规层面上的支撑平台。其次,政府主管部门在主导作用、制度制定、监管方面由于管理体制的制约难以发挥组织和领导作用。
  (一)制度上的缺失导致招投标电子化难以推进
  1、电子商务法律的不完善
  随着互联网产业在我国的迅猛发展,围绕着开设网站、信息发布、网状管理等方面相关制度和法规日趋完善。但以互联网开展电子商务的相关法规还存在明显的不足,极大地制约了我国电子商务的发展。目前,除了相关法律不成系统的一些零星规定外,开展电子商务的最基本的法律就是全国人大2005年颁布实施的《电子签名法》,同时全国人大常务委员会法制工作委员会也组织编写了《中华人民共和国电子签名法释义》,但在电子招投标业务的实践中明显存在不足:一是只对电子签名做了明确的规定,没有对电子盖章进行法律方面的规定。虽然在《释义》中有解释:“按照本法的规定,一个电子签名如果符合法定或者当事人约定的可靠的电子签名的条件,就具有与手写签名或者盖章同等的法律效力”,但在实践中,让人感觉到法律的不严谨,担心一旦出事难以保护自己的合法权利。二是基于习惯上的理解,国外更注重个人在商务活动中的诚信和法律责任,因此很多国家通过电子签名法就能有效保证电子商务业务的法律责任。而相对我国来说,个人信誉和诚信往往通过签字方式来保证,企业与企业往往通过盖章方式来保证,因此在使用习惯上也给人们造成疑虑和困惑。三是由于我国监管体系的低效能和监管手段的落后,人们对电子认证机构的诚信还缺乏信任。四是电子签名涉及购买方、提供方、第三方认证、监管机构等相关方,而业务流在无形介质中实现和转换,一旦出现问题往往责任难以划分,难以取证。由于以上原因,使得《电子签名法》在电子招投标业务中难以被大家所认可,也难以实现招标文件、招标公告、澄清文件、投标文件、文件归档等业务电子化,巨大的经济效益无法实现。
  2、现有招投标法规缺乏对招投标电子化的支持
  在现有招标投标有关法律、法规、管理办法等文件中,几乎没有对招投标电子化的相关规定。仅仅在招标公告发布通知中,规定和指定了网络媒体是招标公告发布的重要媒体。通过这几年的实践,很多招标公告没有按照规定在指定媒体上发布,有关部门缺乏监督手段和处罚措施,难以有效实现招标信息的公开、透明原则。
  3、相关业务标准化工作滞后影响电子招投标业务的开展
  要实现电子招投标的高效能,需要具备一定的业务基础和标准。如要实现电子评标目标,就需要进行招标文件的标准化,对评标专家进行培训和管理。目前,我国招标文件标准化工作还处于各自为战、相互封锁阶段,短期内难以实现整个招投标行业资源共享的功效。
  (二)管理体制上的不足影响招投标电子化的实施进程
  综合分析国外发达国家实施推进电子采购系统的实践经验,其中最重要的一条就是政府在发展公共采购领域电子化过程中起到主导、支配作用。从效果评估来看,公共采购领域电子化收益最大者也是政府。因此,政府又是推进招投标电子化的决定因素。
  1、我国政府主管部门在招投标电子化方面的主导作用发挥不够
  我国招投标电子化进展缓慢,政府主管部门主导作用发挥不够是一个重要原因。“金”字工程系列在我国实施多年,国家每年也在规划实施高新科技计划和示范项目,但近十年来,政府在推进招投标行业电子化投入的资金很少,政策方面的扶持也比较少。其实,从投入产出角度来计算,国家每年投资建设的重大项目就有近10万个,投资总额10万亿元之多,如果推广采用电子招投标系统来进行采购,保守估算可为国家节约投资几十亿元,还可以防止和遏制公共采购领域出现腐败问题。
  2、条块分割、多头管理制约招投标电子化的功效发挥
  目前,我国公共采购领域存在着财政部和发改委两个综合主管部门,还有若干行业主管机构,各行业部门建立了各自独立的管理办法,由此造成各部门分兵把口,各管一摊,不能形成管理合力。各管理机构主体职能交叉重叠,形成条块分割,管理环节增加,多头重复管理,职责不清,增加了各管理机构之间的协调难度。对推进招投标电子化、网络化看法不一,措施不同,势必影响电子集中采购与招标的进程。因此,加强政府相关主管部门之间对推进招投标电子化、网络化的协调、组织、领导,是一个亟待解决的大问题。
  3、监管不力、缺乏手段难以保证招投标行业的规范运作
  目前,我国市场经济发展过程中最大的隐患是市场监管缺失、手段陈旧,招投标行业同样存在这样的问题。要实现“公开、公平、公正”三原则,通过电子化的手段建立集信息采集、动态监控、纠纷取证、效果评估主要功能于一体的我国招投标行业监管系统,是行之有效的办法。
  二、推进招投标电子化的主要思路和对策
  基于电子招投标是我国公共采购领域发展的必然趋势,以及国家庞大的公共投资规模现实的考虑,把这项工作作为一项战略任务加以重视,切实加以科学规划、合理组织、示范推广、攻关难点,就显得十分重要。总的思路是从完善制度上入手为招投标电子化提供法律保障,在推进招投标电子化过程中发挥政府的领导作用,用国家级项目和有效政策带动招投标电子化的推广和应用。
  (一)重点完善制度,积极试点推广
  1、组织研究《电子盖章法》,弥补企业间开展电子商务的法律缺陷,在适当地时候提交上级有关部门讨论、立法部门审议,争取早日颁布实施。在新法颁布实施之前,强化全国人大常务委员会法制工作委员会的释义权威,把法律意义上的电子签名加盖电子印章等同传统现实中的负责人签字、单位盖章作为一条写进相关各部门制定的管理办法中,作为一个行业管理上的规定加以落实,在一级招标代理机构进行试点推广。
  2、研究实施招标公告发布的监督、处罚管理办法,切实做到招标信息及时公开、充分透明。
  3、组织研究电子开标、电子评标业务标准,通过示范试点在招标代理骨干企业推广使用,为招标代理企业节省成本、提高效率、提升服务质量。
  4、组织研究全国性评标专家库标准和管理办法,并加以组织实施,让所有招标代理企业共享评标专家资源,提升专家的评标质量和水平。
  5、组织研究招标文件的标准化,积极在重点招标代理企业中加以推广。
  (二)适度改革招投标管理体制,充分发挥行业协会作用
   1、对现行招投标管理体制进行适当改革,强化其组织、领导、监管招投标电子化的作用。借鉴国外先进管理经验,建议我国成立一个统一、独立、权威的综合监督管理机构,由多家部门组成。这个机构直属国务院,由国家发改委代管,全权行使对公共采购领域行使监管职能,统一领导立法、制定行业政策、制定招投标管理办法等工作。只有这样才有利于加强对招投标行为的监管,规范招投标市场行为,尽快推进招投标活动的电子化,从源头上预防和治理招投标领域的腐败问题。世界上许多国家除了由统一的管理部门对招标程序进行审查之外,还指定一个独立于行政部门之外的机构实施监督检查工作。如美国、英国由审计部门核查招标管理部门和执行部门。
   2、要强化行业协会在招投标电子化过程中的作用。中国招标投标协会在研究招标投标信用体系、建设项目管理、招投标文件标准化、综合性全国专家库建设、招标师执业水平考试等方面作了大量工作,在推进招投标电子化方面也作了很大的努力,成功举办了中国招标采购电子化发展论坛。但从长远来看,协会应当进一步发挥行业协调、组织研究职能,在推进招投标电子化相关业务标准化方面发挥独特的作用。
  (三)启动国家级电子化项目,带动招投标行业电子化
  基于招投标在我国公共采购领域的重要性,适逢国家实施电子信息振兴计划,强烈建议有关部门启动国家级招投标业务监管系统和示范工程,以此项目拉动和推动整个行业电子化、网络化的发展进程,解决电子招投标面临的标准化问题,攻克电子招投标遇到的安全技术难点,实施应用示范工程。
  整体构想是依托国家发改委项目库,在指定或认可的开标室、评标室、或网络平台里,招投标各方进行具体业务操作、业务培训和学习,综合利用视频技术、计算机技术、网络技术、互联网技术,对招投标过程中的关键环节进行实时或非实时地记录、直播,对需要透明的环节进行及时有效地监测,对采集的信息进行数据库管理和统计分析。
  项目按照一期、二期进行实施。一期项目范围为国家发改委管理审评的项目,服务对象为全国具有甲级资质的招标代理机构,地区范围为全国直辖市和省会城市。二期主要是将服务对象延伸到乙级、丙级招标代理机构,服务范围延伸到计划单列城市和各省重要的骨干城市。
  项目建设内容主要由业务内容、网络系统、运营体系三大部分组成。业务内容主要由招投标业务监管、业务操作、业务培训三部分组成。业务监管部分包括国家发改委项目库、招标公告发布监测系统、开标监控系统、专家库建设及抽取监控系统、评标监控系统、投诉受理及处理系统、信用评级及管理系统、标后效果评估系统。业务操作部分包括招标业务流程审批管理系统、公告通知上下传递及发布系统、互动澄清答疑系统、开标直播系统(开标室建设费用由招标代理机构负责)、专家抽取系统、在线开标系统、评标直播系统(评标室场地建设费用由招标代理机构负责)。业务培训部分包括招标师培训学习系统、招标师资格认证系统、论坛。这三部分的关系是一个相互关联、相互依托、相互支撑的关系,缺一不可,形成一个有机的整体。业务操作、业务培训是业务监管行之有效的基础,业务监管是业务操作、业务培训顺利开展的保证。
  网络系统建设主要包括网络系统(核心交换机、骨干路由器、负载均衡设备)、服务器系统(数据库服务器系统、中间件/WEB应用服务器系统、公共应用服务器系统)、安全系统(防火墙边界访问控制系统、外来入侵监测系统、部署抗拒绝服务攻击产品、网络防病毒系统、存储备份系统)、设备及软件配置等。运营体系包括业务营运体系和网络系统运行体系两个部分。营运方面采用1+N的模式进行布局,1代表营运管理中心,N代表若干个运营子中心。即在北京建立运营管理控制中心,在全国直辖市各省会城市建立运营子中心。网络系统布局方面也同样采取1+N模式,在北京建立系统运行管理控制中心,在上海、广州、武汉、重庆、西安、哈尔滨建立具有负载均衡作用的运行子中心,在其余直辖市、省会城市建立省级门户站点。
  国家应当制定有效的政策,引导、鼓励招标代理企业尤其是骨干企业实施OA管理审批系统、应用电子招投标系统,使电子招投标真正落到实处。
  三、结束语
  电子化、网络化是公共采购领域尤其是招投标行业向前发展的战略制高点。我们深信,适当改革公共采购领域的管理体制,健全完善招投标管理制度,进一步发挥行业协会的协调组织作用,实施国家级项目拉动和骨干企业的积极响应及示范,我国招投标领域电子化、网络化的发展目标就一定能够及早实现。

  

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